日本市民与生活垃圾的百年拉锯

时间:2019-09-05 15:31:00作者:俞飞新闻来源:《方圆》杂志

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  日本提出“混则垃圾,分则资源”的口号,大力提倡垃圾分类。1991年和1995年相继颁布《再生资源利用促进法》和《容器包装循环利用法》,这两部法律奠定了日本社会垃圾分类处理与循环利用模式的基础,垃圾分类和资源化走上法治化道路

  

  近日,随着国内各大城市推进生活垃圾分类的管理措施,生活垃圾分类运作良好的日本,一时间成为国人热议的参照系。

  放宽历史的视角,东瀛江户时代颁布生活垃圾处理的法令。明治维新特别是二战结束后,城市化和工业化进程带来生活垃圾剧增,公害问题成为困扰日本的老大难问题。东京都“垃圾战争”打响,社会运动风起云涌,邻避抗争和市民诉讼层出不穷。痛定思痛,日本官民携手,成功迎来垃圾处理新时代。

  生活垃圾成公害

  2011年BBC推出三集重口味纪录片《肮脏的城市》,英国历史学家丹斯诺向全球观众展示了14世纪的伦敦、18世纪的巴黎以及19世纪的纽约众生相,生活垃圾泛滥,疾病瘟疫肆虐,臭气熏天的逼真画面让全球观众瞠目结舌,倒尽胃口。

  反观日本,公元1655年幕府在江户(东京都前身)颁布法令:禁止市民乱扔垃圾到河里;各城镇设置“大芥留”暂时积累生活垃圾,最后用船装运倾倒在指定地点永代浦(今天的江东区)。垃圾收集者“芥取人”获得报酬,并组织行会。这与现代生活垃圾收集和运输有着惊人的相似。不同于粪尿横流的昔日伦敦巴黎纽约,江户市民的排泄物由城郊农民回收肥田。可以说彼时日本在生活垃圾处理方面,领先于西方国家。

  1853年黑船来袭,国门洞开,日本从沉睡中惊醒。激荡的开国,东瀛三岛人口剧增,城市不断扩大,日本成功地摆脱了困境。明治十年(1877年)传染病鼠疫在阪神地区大流行,公共卫生议题获得朝野高度重视,同年颁布《街道清扫及厕所粪尿处理规则》。1900年日本通过《垃圾清扫法》,主要目的是防止蚊蝇传播疾病。这部法律首次规定市政部门应当负责垃圾的处理,这也为日后的一系列相关法律提供法源基础。

  二战结束,日本经济乘朝鲜战争的东风,发展突飞猛进。富起来的日本市民狂热地追捧新三大神器——“电视、冰箱、洗衣机”。“大量生产,大量消费,大量废弃”时代,市民生活垃圾排放量激增。急于复苏经济,日本政府对垃圾的处理掉以轻心,简单的混合收集填埋焚烧,处理能力远远赶不上与日俱增的垃圾排放量,垃圾围城让市民苦不堪言。

  雪上加霜,经济发展和工业化进程中,日本的土地和河流被大量工业废物污染,严重威胁周边居民的生命健康。20世纪60年代轰动一时的四大公害案——熊本县水俣病诉讼、富山县疼疼病诉讼、三重县哮喘病诉讼、新泻县水俣病诉讼,举国震惊。1960年日本全国垃圾排放量730万吨,1965年上升为1600万吨,1970年增长到3000万吨。

  早在1954年日本国会通过《清扫法》,规定市区为特别清扫区域,市町村负责统一清扫处理生活垃圾。1963年厚生省《生活环境设施改善五年计划》明确城市垃圾先焚烧后填埋、厕所水洗化的处理方法。1965年日本内阁对此计划拨款1100亿日元。大小城市纷纷上马项目,购买垃圾焚烧炉。

  意识到工业污染的严重性,1970年日本“公害国会”颁布了《废弃物处理法》,明确规定了国民、企业和政府的废弃物处理责任。新法将废弃物分为“生产废弃物”和“一般废弃物”。生产废弃物受到严格管制,工业废物不再可以任意排放。而生活垃圾属于一般废弃物,国民有责任协助国家和地方公共团体开展废弃物减量、正确处理的相关对策措施。具体有:生活垃圾分类处理:可燃烧;不可燃烧;粗大垃圾(电视、冰箱等);玻璃、塑料瓶。国民和企业应遵守政府的规定,将分类正确的垃圾送到指定垃圾收集点。

  新法实施之后,日本工业污染得到有效治理;苦于国土面积狭小,填埋地点难寻,而焚烧设施容易排放二噁英受到市民抵制,生活垃圾治理难度极大,举步维艰。

  东京垃圾战争

  人口千万的东京,大部分生活垃圾运往郊区的垃圾处理场和海边填埋、焚烧或者干脆一倒了之;每日大量粪便排入东京湾,臭气熏天,引发沿岸环境问题。垃圾处理厂成为蚊蝇滋生地,当地民众苦不堪言。

  1966年东京都杉并区居民反对在本地兴建垃圾场。燎原之火意外引发垃圾战争,生活垃圾随之成为最紧急的日本城市问题。

  此前东京都政府选定杉并区高井户地块修建垃圾处理站,该地块所有者立即提起诉讼,要求取消已经决定的城市计划项目。当地居民声援叫板,质疑政府从未公布选址理由,没有和当地居民协商,“干嘛把垃圾处理站建在我家门口?”  

  东京都清扫局局长解释:“人们讨厌垃圾,所以居民肯定会反对。某种程度上不采取强制措施就不能抓住解决问题的关键。反过来,建设的工场要超一流回报当地。以此对居民进行实践教育,改善人们对垃圾的印象。”官员坚持克服民众阻力,强调建设处理场的紧迫性和新设施的安全性。但是,效率至上的官方决策反而加深了居民对官僚的不信任。

  激烈抗议的居民走上街头,直接袭击政府人员,都政府被迫喊停。这一来,东京“最后的垃圾桶”——江东区民众忍无可忍,群情激奋:“凭什么总是欺负我们这些老实人?还有没有天理?”

  面朝东京湾的江东区,几百年来一直是江户各区的垃圾填埋地,成为当地民众心中永远的痛。1957 年东京都在江东区梦之岛修建第14号填埋场,官方信誓旦旦:“大家请放心,我们会尽最大努力防止垃圾带来的危害。拜托了!”

  东京都七成废弃物运到江东区填埋,大部分是没有经过任何处理的“生垃圾”。每天5000多台垃圾车驶来,交通堵塞、垃圾外溢、污水乱流、恶臭扑鼻,居民无不怨声载道。埋藏大量垃圾的梦之岛,密密麻麻的苍蝇飞进住宅区。挂一件洗干净的衣服出去,不到两个小时上面就会歇满黑压压的苍蝇。

  当地居民进餐前,必须提前一到两个小时关闭房门,用杀虫剂杀死苍蝇,饭菜第一时间罩上网罩,迅速进食,力争抢在苍蝇大量钻入房间前结束用餐。吃饭时还得边吃边扇扇子,驱赶苍蝇。江东男子最怕听见外地妻子抱怨:“死鬼,我怎么瞎了眼跟着你嫁到这个鬼地方!”

  东京都政府再施缓兵之计:1970 年就会结束梦之岛垃圾填埋工作。政府的承诺再次沦为空头支票,还建设了第15号填埋场。看到杉并入成功阻止了垃圾处理场的建造洋洋得意,江东人多年来埋藏在心底的愤怒一下子爆发出来:“你们不想在本地建垃圾处理场,就把垃圾都扔给我们。我们忍了这么多年,忍无可忍!”

  1971年区议会通过抵制决议,江东民众破天荒把所有区外垃圾车拦在本区入口,询问“是否同意在贵区建设垃圾处理场”,不同意就禁止该区的垃圾车驶入。一场东京都内城市垃圾阻击战,就此打响。

  67 岁的东京都知事美浓部亮吉第二天登上电视台,严正宣布:“我声明发生了垃圾战,要坚决采取应对措施。这是一场无论如何也不能输的战争”,表明东京都政府的决心。1967年4月赢得东京市都知事选举后,他宣布:“我想成为一名东京的清洁工。”美浓部亮吉清晰地阐述了,他将致力于解决经济高速增长带来的病态部分,努力提高生活在大都市中人们的生活质量,将尽力纠正对社会弱者出现的不公平现象。

  东京都为让各区分担垃圾处理工作,支持江东区提出的在本区内处理垃圾的建议,同时认为建设杉并区处理场是解决垃圾问题的当务之急。

  六天后,江东区议长亲自带领议员在各个主要路口设立检查站,盘查每一辆垃圾车的证件,杉并区垃圾车全部被拒之门外。“杉并垃圾滚回去!”“请不要再这样了!”“各地区的垃圾都要在各自的区里处理”呼声,此起彼伏。“江东区不是垃圾场”的巨大横幅在风中猎猎飘扬。

  垃圾分类第一城

  东京都环卫工会宣布,工人拒绝收集杉并区垃圾。五月天气日渐炎热,杉并区垃圾大量滞积,垃圾堆散发恶臭。为了防止疫病蔓延,区政府出动消毒车给路上垃圾喷洒消毒液。惨状通过电视和报纸传遍了全日本。

  那些坚持“不要在我家后院建设垃圾处理场”的市民受到前所未有的震撼教育。东京都富人区居民听到刺耳的批评声,“这些有钱的大爷,以为我们是贫民窟的穷人,什么都想用钱解决!这一次,他们打错了算盘”。

  距离第一次抵制运动过去了六年。这场漫长的拉锯战,让东京都政府和杉并区居民都疲惫不堪。

  1972年,各方同意召开讨论处理垃圾问题的都区恳谈会。东京都方面主张:“都区恳谈会在人员构成、运作、作出结论等方面都尽量体现了民主性”,但反对建设杉并处理场的一方认为:“都区恳谈会没有法律权限,但东京都知事完全采纳了恳谈会的建议,并做出了决定;在恳谈会38名成员中只有9名居民代表,而这9名也都是各种团体的负责人,不是真正的居民代表;选址时没有考虑公害问题(候选地大气污染程度等),这很荒唐;东京都的宣传很片面,把高井户的居民说成是坏人。”

  江东区指责杉并区的地方保护主义,希望东京都严厉应对,同时,再次用武力阻止来自杉并区的垃圾车。而杉并区的居民连续发动总动员,使得恳谈会三次流产。

  “垃圾战争”的最终转机发生在1973年10月。面对始终没有推进的杉并区垃圾处理厂建设,江东区准备第三次发动禁止垃圾车入境的行动。这一次,江东区甚至威胁要把抵制范围扩大到东京全体。

  意识到问题严重性的东京都政府再也坐不住了,一改过去的被动调停者姿态,开始主动介入。

  东京都给杉并区定下了11月5日这一最终期限。在杉并区反对派仍然拒绝之后,美浓部知事宣布,将用强制征收的手段来建立垃圾处理厂。

  在日本,强制征收土地可谓一个大胆举动。支撑战后日本民主体制的重要一环就是土地的私有化。政府对利用公权力来征收私有土地的方法十分谨慎。另外,和“垃圾战争”几乎同时进行的,还有著名的成田机场土地所有者反对运动,公权力的运用受到了全社会的严格监督。

  最后,1974年各方在法院的调停下达成全面和解,区民同意在杉并区建设垃圾处理场,同时规划和施工必须尊重居民团体的意见。这场沸沸扬扬的东京垃圾战争终于落幕。

  此前在1972年,东京环卫局进行了173次垃圾处理宣传,共有7635人参加。东京环卫局与邻里协会进行多次垃圾问题小组讨论,座谈会和“暑期学校”。1974年,为响应当年的垃圾宣传活动,4万多名东京人到工厂参观,参加研讨会。1976年,6万市民参观垃圾焚化炉和垃圾填埋场。

  东京环卫局还对少年儿童进行了针对性的教育,并通过他们向父母进行宣传,组织焚化炉的亲子之旅专场。该局赞助了一年一度的儿童绘画与垃圾相关主题的比赛和展览,并收到了来自都市区小学生的数千份参赛作品。

  1973年世界石油危机爆发,更让日本人开始认识到资源的有限性和有效利用资源的必要性。日本经济从高度增长逐渐走向稳定增长。垃圾数量的增加也变得缓慢,地方自治团体加紧建设相关设施。

  在此背景下,日本提出“混则垃圾,分则资源”的口号,大力提倡垃圾分类。1991年和1995年相继颁布《再生资源利用促进法》和《容器包装循环利用法》,这两部法律奠定了日本社会垃圾分类处理与循环利用模式的基础,垃圾分类和资源化走上法治化道路。

  对于垃圾袋收费,日本市民的态度也决非一致欢迎。早在1942年,名古屋市率先实施了垃圾收费制度,成为日本第1个实施垃圾收费的城市。第二次世界大战结束后的1946年,对生活垃圾进行收费的城市才逐渐增多起来。也就是说,日本真正意义上开始普及垃圾收费制度是在二战以后。

  2006年,藤泽市修改本市《废弃物处理条例》,引入生活垃圾袋收费制度。部分市民对此非常不满,居民要缴纳一定的费用,才能用专用的垃圾袋倾倒垃圾,增加不小的生活支出。根据日本《废弃物处理法》,一般废弃物的处理是地方公共团体的责任,而地方公共团体是以市民缴纳的税金作为废弃物处理的资金来源。

  他们以藤泽市政府为被告,提起公法上的当事人诉讼,请求法院确认条例无效;藤泽市政府负有无偿收集市民生活垃圾的义务。

  法院经审查,判决:原告如果不使用被告指定的专用垃圾袋,其排放的生活垃圾都将得不到处理。所以原告提起的确认诉讼对于本件纠纷的处理是妥当的,原告对于本诉讼具有即时确定的现实利益。但是不能因一般废弃物的处理是地方公共团体的责任,就推定地方公共团体必须无偿地处理一般废弃物。地方公共团体对使用了指定专用垃圾袋的垃圾加以收集、处理,意味着该地方公共团体对特定人提供了特定服务,并就此收取费用。换言之,享受服务者(排放垃圾者)负担了服务费用,这符合2000年日本《地方自治法》第227条的规定——普通地方公共团体可以在其事务中对特定人征收手续费。

  日本东洋大学经济学系山谷修作教授的调查统计显示,截至2015年4月,日本全国813个城市中,实施垃圾收费的有457个,收费实施率为56.2%;全国745个町中,实施垃圾收费的有518个,收费实施率为69.5%;全国183个村中,实施垃圾收费的有119个,收费实施率为65%;全国1741个市町村中,实施垃圾收费的共有1094个,收费实施率为62.8%。

  2008年东京都23区特别区长会决定,对本区内处理不完的垃圾,以每吨1500日元(约100元人民币)的费用支付给承担其垃圾处理的区。这样一来,每年接受约270万吨垃圾(23个区垃圾量的1/6)的江东区一年收到2亿日元以上的费用,同时,没有垃圾处理厂的核心区新宿区每年要支付1亿日元。

  就在杉并垃圾处理厂开工建设的同一年,江东梦之岛公园开园。现在的梦之岛绿树成荫,拥有东京都内数一数二的绿地面积,成为东京的“海上绿岛”和著名旅游景观,游人如织,风景如画,当年“恶魔岛”的景象一去不复返。

  百年弹指一挥间,东京蝶变为全球垃圾分类第一城!

[责任编辑:郭荣荣]
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