新时代检察机关法律监督体系初探

时间:2019-09-05 15:31:00作者:新闻来源:《人民检察》

评论投稿打印转发复制链接||字号

  │张本才*

  [摘 要] 新时代检察机关法律监督体系建设应当准确把握世情、国情、党情和民情的新特征新变化,进一步明确党的领导和法治的关系,提高防控重大风险的能力,凸显保障经济高质量发展的作用。新时代法律监督的观念体系应以人民为中心、以办案为重心、以改革为动力,以双赢多赢共赢为目标,推进“四大检察”全面协调充分发展。检察机关的法律监督和检察权是一体的,检察机关行使检察权是实行法律监督的具体表现形式,法律监督则是检察权的本质属性。法律监督的运行体系应以办案为核心,以检察办案的质量和效率为目标。

  人民检察制度与党领导的人民政权相伴而生,与国家的法治发展相随,成为具有鲜明中国特色的社会主义法治体系的重要组成部分。党的十八大以来,党中央对全面依法治国作出一系列重大部署和决策,提出一系列全面依法治国新理念新思想新战略,以前所未有的力度推进司法体制改革,取得了明显成效。党的十九大以来,以宪法第五次修改,国家监察体制改革,刑事诉讼法和人民检察院组织法修改及修订为标志,检察机关法律监督体系经历深刻调整。新一届最高人民检察院党组审时度势,深刻领会、准确把握中国特色社会主义进入新时代这个历史方位的重大判断,深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,树立符合新时代需求和法治精神的检察工作新理念,提出“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的总体要求,主动应对形势发展变化,推动“四大检察”全面协调充分发展,法律监督体系建设开启新的征程。同时,还必须看到检察机关法律监督职能的法律规定还比较原则,理论上、实践中还存在争论和探索,检察机关法律监督在全面依法治国进程中的地位作用还需要进一步加强。在新的历史起点上,检察机关应当以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,完善法律监督的观念体系、职权体系和运行体系三大结构,在办案中监督,在监督中办案,切实履行好维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责任务。

  一、新时代法律监督体系建设的新特征新要求

  从世界历史看,国家强盛往往同法治相伴而生。法治兴则国兴、法治强则国强。中国特色社会主义发展进入新时代的一个突出特征就是国家综合实力显著增强,比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标。新时代推进全面依法治国是为推动实现“两个一百年”奋斗目标,实现中华民族伟大复兴中国梦提供法治保障。检察机关的法律监督是中国特色社会主义法治体系中特点鲜明的成分,是支持和参与法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的重要力量。新时代检察机关法律监督体系建设应当准确把握世情、国情、党情和民情的新特征新变化,及时准确回应新需求。

  (一)党的领导和法治关系更加明确

  党和法治的关系是法治建设的核心问题。坚持党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治的根本要求和基本法治国情。依法治国进入新时代的首要特征就是党的领导和法治中国建设的关系更加清晰、明确。习近平总书记指出,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。2014年,党的十八届四中全会提出加强党内法规制度建设,将党依据党内法规管党治党作为建设社会主义法治国家的有力保障。“推进党的领导制度化、法治化,既是加强党的领导的应有之义,也是法治建设的重要任务”。2018年,宪法第五次修订明确党的领导是中国特色社会主义的本质特征。2019年《中国共产党政法工作条例》颁布,第一次以党内基本法规形式规范党对政法工作的领导,阐述党的领导和政法工作的关系。五年来,党在全面依法治国中总揽全局、协调各方的领导地位进入制度化、理论化和法治化的更高阶段,新时代法治建设中党的领导核心作用将更加关键,党的领导能力和水平将更加成熟。

  (二)以人民为中心的发展理念更加突出

  以人民为中心是新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本立场。习近平总书记指出,坚持人民主体地位,必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。中国特色社会主义法治道路的根本目的是保障人民权益。进入新时代,人民群众对美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面延展,人民群众对执法乱作为、不作为以及司法不公现象的意见比较集中。法治建设领域要积极推行“供给侧改革”,提升执法办案的质效和公信力,根据人民群众的长远利益谋划推进立法、执法和司法工作,努力让人民群众在每一个司法案件中感到公平正义,不断解决人民群众最关心最直接最现实的法治需求。检察机关作为国家法律监督机关,应当加大对人民群众生命健康、人格尊严、身份隐私的法律保护力度,加大对社会公众共同关心的破坏生态环境资源、食品药品安全案件的执法力度,降低人格权益受重大侵害案件中人民群众诉讼和证明成本。同时,增强普法工作的亲和力、说服力,聚焦普法工作重点,引导人民群众运用法治手段保障权益,提升人民群众自主参与立法、执法、司法过程的能力素质。

  (三)防控重大风险能力的要求更高

  进入新时代以来,国家现代化建设取得巨大成就,同时仍然面临许多长期风险隐患,改革开放的考验、市场经济的考验、外部环境考验都具有长期性和复杂性。法律是不可突破的社会底线,是防范重大风险的“警戒线”,是遏制风险扩大的“安全网”。确保法律统一正确有效实施,结合执法办案防范重大风险隐患是各级司法机关、政法干警不可推卸的责任。新时代多种趋势并存,多种可能存在,多种矛盾交织,检察机关作为党领导下的法律监督机关,必须承担起防范化解重大风险重要实践者和保障者的职责使命,坚持守土有责、守土尽责,把防范化解重大风险工作做实做细做好。强化风险意识,既要“低头办案”,还要“抬头看路”,常观大势、常思大局,在对个案和类案、法律和政治、社会和民生的交替审视中科学预见形势发展走势和隐藏其中的风险挑战,为群众和政府分忧解难。

  (四)保障经济高质量发展的作用更加凸显

  “行大道者,法治天下;谋万世者,以法为基”,法治是治国理政的基本方式,对经济社会发展具有重要的引领和规范作用。改革开放40年,中国的法治和经济发展相辅相成,相互作用,法治为经济的健康发展发挥了重要的引领、促进和保障作用。2017年中央经济工作会议作出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重大判断。高质量发展要求坚持以法治为引领,克服“发展要上、法治要让”的错误认识,深刻领会新时代经济发展质量、效率、公平和可持续的辩证关系,树立“重大改革要于法有据”的红线思维。检察机关在履行法律监督职责时,要着眼于经济、社会和环境的长远、可持续发展,为健全现代经济体系提供制度保障,为完善产权制度和要素市场化配置保驾护航,优化法治化营商环境,平等保护各类经济主体公平竞争、有序发展。

  (五)法治在全面开放新格局中的重要性上升

  40年的改革开放,极大地成就了中国,也深刻地影响了世界。实践启示我们:开放带来进步,封闭必然落后。新时代必须坚持对外开放的基本国策,实行积极主动的开放政策,形成全方位、多层次、宽领域的全面开放新格局。改革与法治建设相辅相成,没有改革开放原动力和内在需求,就不可能有中国特色社会主义法治和依法治国的成功实践;没有法治和依法治国如影随形的重要保障,改革开放难以取得真正成功。习近平总书记强调指出:“中国走向世界,以负责任大国参与国际事务,必须善于运用法治。在对外斗争中,我们要拿起法律武器,占领法治制高点,敢于向破坏者、搅局者说不”。①检察机关作为法治体系的重要组成部分,必须为扩大开放提供更有力的法治保障。

  二、新时代检察机关法律监督的观念体系

  法律制度是政治制度的一个子集。在西方法学理论中,尽管法律原则和法律规则自称中立、客观,但它们都隐藏着实质性的和富有争议的政治承诺。习近平总书记指出,每一种法治形态背后都有一套政治理论,每一种法治模式当中都有一种政治逻辑,每一条法治道路底下都有一种政治立场。②检察机关法律监督的观念体系,以中国特色社会主义的政治理论为基础。新时代法律监督的观念体系特别要吸收马克思主义中国化的最新成果,突出以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,以人民为中心、以办案为重心、以改革为动力,以双赢多赢共赢为目标,推进“四大检察”全面充分协调发展。

  (一)始终坚持党对检察工作的绝对领导

  党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。实践证明,坚持党对政法工作的绝对领导是政法工作不断取得新成就、赢得新发展的首要条件和根本保证。坚持党的领导不是口号,而是要落实在检察工作的方方面面。在思想上,把学习贯彻习近平总书记重要讲话精神作为首要政治任务,树牢“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”。在行动上,根据中共中央2019年1月实施的《中国共产党政法工作条例》规定,严格落实重大事项请示报告制度,对重大事项、重大案件依规向党委请示汇报。用好政治督察、政治巡视等工作制度,确保中央、最高人民检察院各项重大部署在检察机关得到不折不扣的执行。特别是在办理重大案件、推进重大改革、作出重大部署等过程中,更加注重强化政治思维,运用政治智慧,确保既打好法律牌,又算好政治账。

  (二)落实以人民为中心的发展思想

  以人民为中心指明了政法机关的初心使命。检察院是人民检察院,检察工作的终极目的是为人民服务,要以“我将无我、不负人民”的追求,在一切工作中贯穿以人民为中心的思想。检察机关要以常态化问需问计为工作起点。改进调查研究方法,既要走进基层、走入群众,贴近一线问需问计,又要建立健全以考察司法绩效为主的第三方测评机制,提升调查研究的科学性。以人民群众关切为工作重点,深入开展扫黑除恶专项斗争,打击破坏资源环境、危害食品药品安全犯罪,积极参与社会治理,防堵行政监管漏洞。还要进一步在服务便捷化、精准化、智能化上下功夫。着力推进检察服务大厅建设,升级12309检察服务平台、加强典型案例发布和“以案释法”等工作,让人民群众从具体生动的案例中体会检察为民的“温度”。

  (三)树立革命化正规化专业化职业化的队伍建设理念

  习近平总书记在2019年中央政法工作会议上发表重要讲话,提出“加快推进政法队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设,努力打造一支党中央放心、人民群众满意的高素质政法队伍”。③人民满意的高素质政法队伍首要标准是革命化,要当好党和人民的“刀把子”,确保“刀把子牢牢掌握在党和人民手中”,发挥维护稳定、惩治腐败、革除积弊、切除影响社会发展毒瘤的作用。同时,要把专业化建设摆到更加重要的位置来抓。新形势新任务对政法队伍专业化建设提出了新要求,专业化建设要突出实战、实用、实效导向,全面提升政法干警的法律政策运用能力、防控风险能力、群众工作能力、科技应用能力、舆论引导能力。对于检察队伍来说,要提升在服务大局、竞争协作中的对标能力;在业务工作中放大优势、推动强项更强的优化能力;在司法办案中解难题、除顽疾的突破能力;在化解社会矛盾和风险中的价值输出能力,特别是作为检察机关“立身之本”的司法能力。

  (四)提升服务保障大局的司法理念

  着眼大局、把握大局、服从大局、服务大局、维护大局,是党的优良传统和成功经验,也是不断提高党的创造力、凝聚力、战斗力的重要条件和可靠保障。服务大局是检察工作的重要使命,是发挥检察职能作用的基本途径,是彰显检察机关地位作用的有效载体。检察机关自觉服务保障大局对标要“准”是前提。打赢“三大攻坚战”是当前决胜全面建成小康社会的重大任务,事关国家经济社会发展大局稳定。检察机关要深入贯彻落实中央部署要求,结合检察办案,坚决防控金融风险,保障和改善民生。推动长江经济带发展、推动长三角更高质量一体化发展是党中央作出的重大决策,是关系国家发展的重大战略,上海承担着重要使命和责任,上海市检察机关更要找准工作着力点和发力点,服务保障长江经济带发展,立足上海更好服务全国改革发展。

  (五)坚持全面协调充分的自身发展理念

  做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察、做好公益诉讼检察工作,推动刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”全面协调充分发展,是检察机关在国家监察体制改革、改革开放和检察机关恢复重建40周年新起点上,把握新时代历史方位,顺应当代中国法治发展和人民群众对检察机关法律监督日益增长的现实需求作出的重大抉择。实现“四大检察”职能全面协调充分发展,一方面要强化刑事诉讼程序主导地位,积极履行修改后刑事诉讼法和修订后人民检察院组织法中的新增职能,发挥好捕诉一体办案模式的优势,强化对刑事诉讼程序全过程的监督,探索应用调查核实、听证审查等法律监督新手段。另一方面要解决“刑强民弱”问题,提升公益诉讼的层次和水平,让强项更强,把弱项补强,在办案质效和司法能力的双提升上下功夫,以空前力度推进民事、行政和公益诉讼业务建设,以核心能力、核心团队培养为重点,全面增强干警办理各类案件的能力和水平。

  (六)贯彻双赢多赢共赢的监督理念

  最高人民检察院检察长张军在最高人民检察院第一期学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想培训班开班式上提出,树立双赢多赢共赢的监督理念,共同推进严格执法、公正司法。④检察机关的法律监督在中国特色社会主义法治体系中是一种防错、纠错的程序性机制和制度安排,在实践中不能有“高人一等”或者“你赢我输”的想法,要避免和其他机关的“零和博弈”和“程序僵局”,在共同的价值目标下,实现法律实施的双赢、多赢、共赢。在刑事诉讼中,检察机关要积极推动以审判为中心的刑事诉讼制度改革,只有庭审程序在定罪量刑中发挥决定性作用,才能从制度机制上保证侦查、审查起诉、审判的质量,实现更高质量、更高层次的相互配合、相互制约,共同严防冤假错案底线,实现案件质量的“多赢”。在民事行政诉讼法律监督中,不能为监督而监督、停留在浅层吹毛求疵、重复监督、“乞讨式”监督,必须以解决现实问题特别是普遍性、典型性、顽固性问题为目的。还要下大力气改进和加强检察公共关系建设,顺民心、听民意、察民情,让公众充分了解、支持、信任检察工作,为强化法律监督提供有利的舆论环境,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

  三、新时代检察机关法律监督的职权体系

  法律监督是中国特色社会主义检察制度的最鲜明特征,也是最显著优势。我国宪法和人民检察院组织法都明确规定人民检察院是国家法律监督机关,赋予检察机关行使法律监督的专门职权。检察机关的法律监督和检察权是一体的,检察机关行使检察权是实行法律监督的具体表现形式,法律监督则是检察权的本质属性。刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法在经历多轮修改后,检察机关的法律监督职权得到不断充实强化,2018年人民检察院组织法修订,界定检察机关8个方面主要职权,标志着刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”法律监督职权的总体布局基本形成。2019年全国检察长会议上,张军检察长对“做优刑事检察工作、做强民事检察工作、做实行政检察工作、做好公益诉讼工作”作出具体部署。结合上海市检察机关先行先试,开展司法体制综合配套改革的实践,围绕如何进一步发展“四大检察”提出几点思考。

  (一)强化刑事检察的程序主导责任

  刑事检察在检察机关法律监督格局中一直居于重要地位,是履行法律监督职能的主力。2018年检察机关探索捕诉一体办案模式,对于提高办案效率和质量,强化刑事检察具有重大意义。为做优刑事检察监督,需要在捕诉一体办案模式基础上,从用好新增诉讼职权和补强监督短板两个方向着力,完善刑事检察职能。

  一是充分履行不捕、不诉检察职能。办理好检察诉讼环节退出程序的案件,充分行使审查批捕、审查起诉职能。适应风险社会刑法扩张的现实,主导宽严相济刑事政策尺度,控制审前羁押率,把好入罪和出罪关口。坚持不枉不纵的职责立场,严格界定“可捕可不捕、可诉可不诉”的案件范围和判断标准,构建完善相对独立的不捕、不诉“检察标准”。二是在认罪认罚案件中积极履行主导责任。认罪认罚从宽制度写入刑事诉讼法,丰富完善检察机关公诉裁量权限,程序把关作用更加突出。下一步要扩大认罪认罚从宽制度适用至重罪案件、职务犯罪案件、经济犯罪案件;与法院协商制定适合本地实际的量刑建议标准,对经济犯罪可以根据追赃退赔情况设置较高的量刑优惠尺度,鼓励被告人积极弥补犯罪造成的损失;进一步完善酌定不起诉适用条件,解决适用条件控制过严问题,增强检察环节对案件繁简分流的程序调控作用。三是补强检察环节前端监督薄弱点。目前,检察机关刑事诉讼监督局限于受理的报捕、报诉案件,而一部分未进入检察诉讼环节,未有效纳入检察监督视野。有必要设置专业化办案组织,专门负责检察前终结诉讼案件跟踪监督、开展类案监督,以及督促监督效果等工作,努力消除监督盲区,实现对判决执行前刑事诉讼监督的全覆盖。四是加强对财产强制措施的专门监督。实践中对财产强制措施的监督附属于侦查措施监督,不利于防止刑事手段不当插手经济纠纷,平等保护各类产权,使企业家安心放心。有必要确立财产强制措施监督在刑事诉讼监督体系中的专门地位,通过专项监督活动、办理刑事申诉案件、开展类案监督和检法联席会议等方式,逐步形成财产强制措施运用、救济和监督的制度规范体系。五是积极运用刑事司法协助手段保障国家利益。国际刑事司法协助法实施后,检察机关依法履行司法协助职责,运用法律武器参与对外斗争,拓展刑事检察职能保障国家利益和公共利益的效力空间,完善域内刑事程序与域外司法协助的程序衔接。

  (二)夯实民事检察的基层基础

  相对于刑事检察,民事检察起步较晚。2012年修改后民事诉讼法明确检察机关对民事诉讼活动全过程的监督职责。在监督职权配置上,分州市检察院和省级检察院以生效裁判监督为主,基层检察院以民事审判活动违法和执行活动违法监督、违法调解和虚假诉讼监督为主。民事检察承载人民群众对司法公正的巨大期待,但自身基础还比较薄弱,三级检察机关监督办案“倒三角”格局尚未改变,做强民事检察必须从基层基础的监督办案抓起。

  一是确立客观公正的诉讼监督标准。目前,民事检察办案主要依靠法院改判和采纳监督意见来衡量,缺乏相对独立的监督判断标准。从社会热点案件看,个别审判人员明显偏离人民群众普遍正义感的判断、偏离行业专门标准的判断时有发生,严重损害人民群众对司法公正的信赖。检察机关要深入民商事审判各专门领域,在办案中总结归纳客观公正的检察监督标准,并通过一系列有影响力的监督案例,起到监督一件警示一片,通过办案监督司法裁判,彰显社会公平正义。二是通过生效裁判监督案件强化监督基本功。基层检察院工作重点虽然不在生效裁判监督,但基层检察院检察官可以通过办理一审生效裁判监督案件快速提高业务水平。在办理二审生效裁判监督案件中,基层检察院检察官可以协助上级检察院检察官办案,提出监督建议,调取同级法院案卷材料,对不支持当事人申诉或终止审查的案件,配合做好服判息诉工作。三是发挥检察一体化优势强化监督力度。扩大上级院跟进监督模式的适用范围,覆盖基层检察院办理的生效裁判监督之外的全部监督案件,并对基层检察院办案实行一案一分析,将监督结果提交上一级检察院备案,对监督效果不好的案件逐级提请上级检察院跟进监督。

  (三)拓展行政检察的监督手段

  行政检察在“四大检察”体系中被称为“弱项中的弱项”“短板中的短板”,需要通过监督效果明显的典型案例,打开行政检察在政府、社会中的影响。目前,检察机关的行政监督有诉讼方式和非诉讼方式两种。通过行政诉讼监督、提起行政公益诉讼,将有关行政行为置于诉讼的程序框架内进行合法性和适当性审查。诉讼仅能在个案中实现对公共利益的保护,容易出现碎片化的问题,难以在全局上对行政权运行形成影响。因而需要以非诉讼方式适度延伸法律监督服务保障作用,形成诉讼方式和非诉讼方式相结合的法律监督治理体系。

  一是探索对规范性文件的附带性司法审查。2018年上海市检察机关对接行政机关的备案审查机制,探索对行政规范性文件监督的新路径,将各级法院行政诉讼、检察院行政诉讼监督和公益诉讼涉及规范性文件的审查,规范性文件的合法性审查或备案审查等工作纳入衔接审查范围,进一步形成行政监督和司法监督的合力。二是探索建立多元化诉讼衔接机制。建立行政诉讼监督和行政公益诉讼、刑事公诉的多元化衔接机制,利用可以同时追究刑事、民事和行政责任的优势,整合司法资源,增强监督合力。在对生效行政裁判进行诉讼监督时,不能仅以抗诉数、检察建议数来衡量成效,还要关注不特定社会公众利益损害,以及相关行政部门的执法行为,综合运用检察建议、督促起诉、提起公益诉讼等手段,对行政机关工作人员涉嫌违纪违法线索,依法移交监察委处理,强化监督效果。三是探索建立合宪性审查程序机制。法律法规的合宪性问题比较容易在行政诉讼监督案件中暴露出来,建议建立相关工作机制落实立法法第九十九条规定内容,即各级法院、检察院在办案中发现相关法律法规违反宪法,可以将该问题层报最高人民法院、最高人民检察院,由最高人民法院、最高人民检察院依法书面提交全国人大宪法和法律委员会开展审查。

  (四)深化公益诉讼的监督效果

  检察机关提起公益诉讼完善了保护国家利益和社会公共利益的法律制度体系,同时强化了检察机关的法律监督职能,进一步推进公益诉讼需要厘清三个关键问题:

  一是科学设定公益诉讼效果评价标准。公益诉讼的效果不应唯立案数、起诉数而论,而是要看是否妥善解决公益受损问题,是否推动相关主体保护公益,是否形成严格执法和公正司法的良性互动,应当建立起主要以促进地区经济社会和谐发展为导向的科学评价体系。二是公益诉讼案件范围拓展至“等外”。目前,公益诉讼案件主要涉及两大类6个领域:民事公益诉讼包括环境保护、食品药品安全、英烈名誉保护3个领域,行政公益诉讼包括生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让3个领域。公益诉讼最核心的目的是保护公益,最基本的出发点是能够回应社会各界特别是人民群众对侵害公共利益行为的关切。建议以维护人民群众重大利益为标准,将公益诉讼的案件范围拓展至历史文物保护、公民信息安全和受教育权、安全生产等领域,上海目前在这方面已经做了一些有益尝试,取得了初步成效。三是探索公益诉讼案件跨区域办理。就上海来说,要依托长三角跨区域检察协作平台和跨行政区划检察院改革,探索将环境资源类公益诉讼案件集中至跨行政区划检察院管辖。一方面,深入推进最高人民检察院关于长三角环境保护一体化检察协作机制的探索力度,由最高人民检察院通过指定管辖的方式,在公益诉讼的具体个案上实现跨省管辖,在长三角区域内率先形成一、二审上下衔接、相对完整的互涉公益诉讼体系。另一方面,在沪苏浙三省市交界区域建立的长三角一体化发展示范区内,探索建立包括公益诉讼案件办理的区域检察协作一体化新机制。

  四、新时代检察机关法律监督的运行体系

  法律监督从法律条文变成现实的社会关系离不开检察机关的组织结构、权力配置和管理方式等机制要素,它们共同构成法律监督的运行体系,直接影响着法律监督的实施效果。办案是检察机关履行法律监督职能的基本方式,张军检察长强调,离开办案,检察机关就什么权力也不能行使,谈监督就是空中楼阁,不能落地。要在办案中监督,在监督中办案,必须把办案作为监督履责的过程和基本手段。⑤法律监督的运行体系以办案为核心,以检察办案的质量和效率为目标,做强做实新时代法律监督的运行体系,就是要健全完善检察机关办案机制。

  (一)构建专业化集约化扁平化组织结构体系

  检察机关办案组织结构包括内设机构和办案组织两个方面。以往检察机关办案组织法律地位不清,内设机构实行诉讼职能和专业纵横分割,程序分工过细,而专业分工粗疏。什么样的案件一个人都能办,是千篇一律“一张脸”对着人家好几个“专业脸”。2018年新修订的人民检察院组织法明确办案组织基本形式。2019年初上海市检察机关根据最高人民检察院部署,完成三级检察机关内设机构改革,形成新的法律监督组织结构体系。下一步还要以专业化建设为引领,以组织结构优化为支撑,推动办案团队提升办案质效,提升司法能力。

  一是理顺上下业务指导关系。改革后基层检察院业务机构数量精简明显,一个业务部门要承担原来多个部门的职能,三级检察机关之间要坚持职能对应而不是机构对应,不搞上下“一般粗”,必须根据新的组织结构实际,及时修订各部门办案职责、检察官岗位说明书、检察官权力清单,上下级检察院业务指导关系说明,确保各项办案工作衔接顺畅,特别是各项监督工作和检察改革责任到位、力度不减。二是立足专业化打造核心办案团队。办案组织和内设机构共同承担专业化建设任务,在不增加机构数的前提下,结合区域实际需求设立特色检察办案组织,建设各项业务核心办案团队。如上海市检察机关在科创中心建设功能承载区设置知识产权检察官办案组,重点保障科技创新企业合法权益;在崇明区检察院设置“生态检察”检察官办案组,服务保障生态岛建设;各基层检察院设置公益诉讼检察官办案组,充分行使新增职能。三是建设好检察辅助人员队伍。检察辅助人员是检察官司法办案不可缺少的团队辅助力量,要落实检察官助理、书记员、检察技术人员和司法警察职务序列管理改革。探索建立预备检察官制度,引导检察官助理加强业务学习和实务锻炼,做好从检察官助理向检察官转变的能力衔接。多渠道引进和集中培养相结合,培养专业化检察技术人才队伍。广泛开展司法警察大练兵活动,加强基本法律理论、检察业务专业知识、专业技能和体能的培训,提升履职能力。

  (二)构建规范有序的调查核实监督手段

  根据新修订的人民检察院组织法第二十一条规定,检察院行使法律监督职权,可以进行调查核实。检察机关的法律监督职权主要依托三大诉讼程序实施,诉讼程序的关键在于证据,因而调查核实就成为法律监督职权行使的关键方式。当前,涉及法律监督调查职能的法律条文还比较概括,检察机关调查流程不规范,缺乏刚性保障机制,以及部分司法人员、行政机关工作人员自觉接受监督的意识淡漠等都制约了检察机关调查职能的行使,影响了非法证据排除、民事行政诉讼监督和检察公益诉讼工作的有效开展,有必要进一步强化检察机关法律监督调查职能,提升规范化水平。

  一是区分三类法律监督调查职能的性质。目前,在刑事诉讼监督、民事行政诉讼监督和公益诉讼中有三类调查核实,各自适用的程序、对象和目的均不相同,排除非法证据调查核实主要针对侦查机关,而民事行政诉讼监督和检察公益诉讼的调查核实则可能针对行政机关、企业事业单位和自然人,其制度刚性和保障机制应当区别对待。二是规范明确调查手段。法律和司法解释虽然赋予检察机关调查核实权,但对调查核实手段均未明确规定。要以具体列举形式规范检察机关调取案卷材料、讯问、询问、要求办案人员说明情况、提供公益诉讼所需证据材料等调查手段。重大公益诉讼案件的调查活动可以邀请人大代表、政协委员、行政机关、律师代表参加,扩大检察公益诉讼工作的影响,形成法律监督合力。三是建立监督线索管理统一平台。依托检察机关原有的职务犯罪线索统一管理平台,建立对监督线索的受理、分流、查办和信息反馈机制,进而实现法律监督调查和民事、行政检察与公益诉讼的有效衔接。在检察公益诉讼的诉前程序中,还可以构建与法院、公安、行政监管部门、银行等单位的调查联动平台。

  (三)构建面向全院全员全过程的司法监管机制

  “谁办案谁负责、谁决定谁负责”是检察机关落实司法责任制的根本要求,完善法律监督体系既要赋予检察官依法相对独立的办案决定权,又要明确办案责任,强化监督制约。司法责任制改革以来,上海市检察机关形成授权、行权、限权等一整套配套监管机制。在此基础上,还要进一步实现监督方式从微观的个案审批,向全院、全员、全过程的智能化监督,构建起全方位、立体化监管体系,确保检察权规范运行,提升司法公信力。

  一是加强担任领导职务检察官的审核把关作用、检察委员会的决策把关宏观指导作用。通过落实入额领导干部办案,发挥检察长对重大案件的决策把关、疑难案件的标杆引领、普通案件的质量监督作用。进一步明确检察委员会讨论决定重大疑难复杂案件的范围,发挥检察委员会的宏观指导作用,依托检察委员会通报案例建立检察机关案例指导制度,为检察官办理新型案件,厘清法律适用、证据判断常见问题提供具体指引。二是探索建立适应新办案模式的监督机制。严格捕诉一体办案规程,细化办案留痕、监督审核要求,规定绝对和存疑的不捕、不诉案件一般要提交检察官联席会议讨论,对绝对不捕、不捕后又不诉等案件实行重点评查。对公安机关不服不批准逮捕、不起诉决定提起复议复核案件更换案件承办人。研究规范调查核实运行规程,对其他司法机关涉嫌诉讼违法的行为人进行调查的,对检察机关在办刑事案件当事人进行调查可能影响案件进程的,以及其他具有重大影响的调查核实活动,需经检察长(副检察长)批准方可启动。三是完善事后案件质量监督保障机制。根据司法责任制改革后检察权运行新情况,优化案件质量评查程序和标准,建立季度、年度和专项案件质量评查报告机制,进一步提高案件评查比例,覆盖所有业务及所有检察官,评查结果纳入检察官绩效考核。建立跨检察院交叉评查机制,评查员通过授权可在系统内跨检察院调阅案件卷宗,实时在线进行交叉评查。修订个案评鉴制度,制定实施细则,落实个案司法责任,实行错案责任倒查,建立评鉴委员会,规范评鉴程序和评鉴决议的运用。

  (四)构建信息化数据化的法律监督方式

  近年来,政法机关不断加强科技信息化建设,云计算、大数据等现代科技已经开始融入政法领域,在提高执法办案效率,提升司法服务质量,推进以审判为中心刑事诉讼制度改革带来广阔前景。云计算、大数据等新技术“连接一切”和智能化的特点,与法律监督职能的运行特征相适应,是检察机关实现法律监督职能“内涵式增长”的杠杆,检察机关要主动拥抱新技术,丰富法律监督的手段,拓展参与社会治理的途径。

  一是实现法律监督标准数据化。通过大数据、人工智能的深度应用,把统一的证据标准镶嵌到办案程序之中,形成数据化的证据标准,减少司法任意性,使法律监督建立在更加扎实的证据基础上。如上海通过刑事案件智能辅助办案系统,将公检法统一适用的证据标准嵌入办案系统,提供规范性证据指引,统一证据的提取、固定、保全要求,引导办案人员调查取证、排除非法证据,及时发现和纠正办案中的问题和瑕疵。二是建立检察机关法律监督大数据平台。探索运用大数据技术集中整合零散案件数据,实现对各类案件变化情况的及时准确把握,提高法律监督决策的时效性和针对性。通过对全国检察机关统一业务应用系统、案件管理系统等内部数据库的数据整合,加强对海量案件资源的深度挖掘分析,实时监测法律监督中存在的突出问题,动态研判检察工作发展变化趋势,形成大数据驱动型的法律监督创新模式。三是推动政法机关信息数据互联互通。法律监督既包含检察机关与其他政法机关的互相制约,也包含互相配合、相互协作的内容。因此,进一步打通检察机关与其他政法机关、行政机关业务系统的信息数据壁垒,如依托涉罪人员信息系统进行公、检、法、司信息跨单位共享,实现检察机关与其他政法机关办案数据全面互联互通、信息资源全面共建共享,探索法律监督效能最大化的最优路径。

  *上海市人民检察院检察长。

  ①习近平:《加强党对全面依法治国的领导》,载《求是》2019年第4期。

  ②参见王耀海:《坚持马克思主义法学思想的指导地位》,载《学习时报》2017年7月3日第3版。

  ③人民日报评论员:《打造一支高素质政法队伍》,载《人民日报》2019年1月20日第1版。

  ④参见姜洪:《深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义政法思想》,载《检察日报》2018年5月10日第1版。

  ⑤参见史兆琨:《以办案为中心,开展法律监督新探索》,载《检察日报》2018年7月24日第1版。

  (本文原载《人民检察》2019年第13期)

[责任编辑:马志为] 下一篇文章:关于检察工作的若干问题

 网站地图

检察日报社简介 关于我们 联系我们 采编人员 广告服务
Copyright © 2018 JCRB.com Inc. All Rights Reserved. 大发PK10官方极速大发pk10版权所有 未经授权 严禁转载
京ICP备13018232号-3 国家广电总局信息网络传播视听节目许可证:0110425号
网络文化经营许可证 京网文[2011]0064-023号 京公网安备 11010702000076号
企业法人营业执照 广播电视节目制作经营许可证 互联网出版许可证 信息网络传播视听节目许可证
违法和不良信息举报电话:010-68630315-8128
网络违法犯罪
举报网站
经营性网站
备案信息
违法和不良
信息举报中心
12321网络不良与
垃圾信息举报受理中心
12318全国
文化市场举报
电信用户
申诉受理中心